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《关于汽车业的反垄断指南》解读

2020-11-05 10:59 · 作者:   阅读:668   来源:中国市场监管报



  为了给经营者提供明确指引,有效预防和制止汽车业的垄断行为,降低行政执法和经营者合规成本,在总结执法经验和借鉴其他国家成熟做法的基础上,根据《反垄断法》规定,国务院反垄断委员会制定出台了《关于汽车业的反垄断指南》(以下简称《指南》)。

一、起草背景和主要考虑
  我国是全球重要的、快速增长的汽车市场。汽车产业既是国民经济的重要支柱产业,也是提升人民幸福感、获得感的重要民生产业。目前,汽车业已成为我国中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济等领域培育新增长点和新动能的重要推动力,持续为加快建设制造强国、科技强国、交通强国、智慧社会提供全方位的支撑。保护汽车业市场公平竞争,对促进汽车业健康发展,维护消费者利益具有十分重要的意义。
  2014年以来,我国反垄断执法机构相继查处一系列汽车业垄断案件,既涉及竞争者之间的横向垄断协议行为,也涉及制造商和经销商之间的纵向垄断协议行为,累计罚款近26亿元,对规范汽车业市场竞争秩序、增强企业反垄断合规意识、推动我国汽车市场转型升级和增加消费者福利发挥了重要作用,在国内外引起较大反响。总结我国反垄断执法经验,为进一步建立公平开放透明的市场竞争规则,提高反垄断执法透明度,规范汽车业经营者生产经营行为,营造公平有序的市场环境,支持汽车业持续健康发展,制定本指南。

二、起草过程
  2015年6月,根据国务院反垄断委员会工作计划,由国务院反垄断执法机构牵头,会同有关单位开始起草《指南》。《指南》以《反垄断法》为依据,以我国汽车业反垄断执法实践为基础,认真落实科学立法、民主立法、依法立法要求,全程坚持贯彻内容法定、兼收并蓄、问题导向、高质高效、统筹兼顾的原则。主要开展了以下工作:
  (一)充分了解行业特点。对汽车业整车和配件价格、整车经销与售后服务模式和渠道等汽车业各环节进行深入调研。研究梳理《指南》起草涉及的21个主要问题,面向上中下游企业、行业协会、律师事务所和专家学者两次开展问卷调查和系列访谈,确保《指南》紧密结合行业实际,支持行业发展。
  (二)深入总结执法实践。系统梳理汽车业反垄断案件,总结汽车业不同业务环节、不同领域的主要垄断行为,深入分析行为特点和产生原因,研究汽车业经营者集中的特点和趋势,在《指南》中有针对性地作出回应,使《指南》契合我国汽车市场发展阶段和汽车市场竞争与监管需求,具有较强的科学性、针对性和指导性。
  (三)吸收借鉴国际经验。委托研究机构开展课题研究,在系统梳理和分析欧盟、美国、日本、韩国等国家和地区相关制度的基础上,结合我国市场竞争状况的阶段性特征,对《指南》框架、原则和主要内容进行针对性研究,为制定《指南》提供了有益参考和借鉴。
  (四)广泛征求各方意见。2015年6月至2016年1月,5次组织召开研讨会,就《指南》起草广泛征求上中下游企业、消费者代表和专家学者意见。2016年3—4月向社会公开征求意见,有关政府部门、国内外相关企业、行业协会、研究机构、律师事务所等53个单位及个人提出228条意见和建议,我们根据各方反馈意见对指南进行了修改。2017年2月,委员会办公室就指南草案进一步征求委员会成员单位和委员会专家咨询组专家意见,并根据回复意见对指南草案作进一步修改完善。
  2018年8月,委员会办公室根据国务院机构改革情况对指南草案部分内容作进一步修改完善。2018年11月,《指南》提交委员会全体会议审议。经委员会主任批准,于2019年1月印发。

三、主要特点
  《指南》充分考虑我国汽车市场发展阶段、条件和特点,既立足国情,考虑我国汽车业的发展水平和执法实践经验,关注新技术、新业态,又合理借鉴欧美发达国家汽车业竞争规则的成熟做法。
  (一)坚持立足国情。《指南》以我国汽车业发展阶段和反垄断执法经验为基础,以比较研究和实证调研为支撑,从结构到实体契合中国《反垄断法》,由总则、垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、滥用行政权力排除限制竞争和附则等六部分组成,对汽车业《反垄断法》适用问题作出进一步具体细化。
  (二)坚持问题导向。《指南》在考虑完整性的同时,坚持问题导向,根据我国汽车市场竞争状况,侧重于阐述汽车业反垄断执法的分析思路、框架、原则和方法,重点对可能排除、限制竞争的垄断协议和滥用市场支配地位行为的评估路径给出具体指引,为汽车业经营者主动进行合规分析提供了较为清晰和具体的指导。
  (三)坚持平衡兼顾。在总体思路和基本原则上,《指南》力求平衡汽车业上中下游经营者的合法权益,合理界定经营者合同自由和意思自治的边界,预防和制止垄断行为,鼓励和促进竞争和创新,保护市场竞争、消费者利益和社会公共利益,促进形成统一 开放、竞争有序的汽车市场。
  (四)坚持统筹协调。汽车业从零部件到整车、从制造到服务,具有强大的产业联动性、高新技术吸附性和资本密集性,是包容和推动多产业发展的载体。因此,《指南》特别注重反垄断与知识产权保护、产业政策、消费者权益保护、民商事合同等相关法律法规政策的衔接与协调,共同促进汽车业持续健康发展。

四、重点内容
  具体来看,《指南》的主要制度设计主要有以下几个方面:
  (一)汽车业的相关市场界定问题。
  由于汽车业产业链长,上中下游业务类型多样,《指南》明确界定汽车业相关商品市场和地域市场应遵循《反垄断法》和《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》所确定的一般原则和方法,同时考虑汽车业的特点,结合个案具体分析。根据汽车业特点,《指南》梳理了相关商品市场、相关地域市场的界定思路,辨析了汽车经销与汽车售后市场界定需要考虑的具体因素。
  (二)汽车业中的垄断协议问题。
  该问题是《指南》的重点内容,主要包括垄断协议禁止与豁免的关系、汽车业横向垄断协议、汽车业纵向垄断协议三部分。
  一是关于垄断协议禁止与豁免的关系。《反垄断法》第十三条和第十四条通过列举方式,对若干类严重限制竞争的横向和纵向垄断协议作出禁止性规定,并以兜底条款形式禁止经营者达成国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议,确立了“禁止+豁免”的基本制度框架。如果经营者能够证明其协议符合《反垄断法》第十五条规定的豁免条件,即证明其协议属于第十五条规定的法定情形,不会严重限制相关市场的竞争,并能够使消费者分享由此产生的利益,则该协议不适用第十三条或第十四条的禁止性规定。结合当前汽车业竞争状况,《指南》明确了推定豁免的条件和常见行为类型;列出了可能产生效率、促进竞争的横向协议、纵向协议适用推定豁免的市场份额标准,以及经营者基于《反垄断法》第十五条主张个案豁免的纵向协议的常见类型。
  二是关于横向垄断协议。汽车业在适用《反垄断法》第十三条和第十五条时与其他行业并无显著差别。因此,《指南》对汽车业横向垄断协议的竞争分析未加以详细阐述,适用《反垄断法》的一般规定。
  三是关于纵向垄断协议。汽车业纵向协议的反垄断规制在各大经济体均是重点和难点。汽车市场产业链长、附加值高,从初装、新车经销、售后到二手车流通涉及利益方众多。加之汽车作为大宗耐用品在售出后对客户产生显著的锁定效应,汽车市场纵向垄断协议适用《反垄断法》第十四条和第十五条通常会涉及复杂的法律、经济和事实分析,因而成为《指南》的重点关注对象,也是起草过程中各方的重大关切。《指南》指出,分析和评估纵向垄断协议,需要首先判断一项协议是否构成《反垄断法》第十四条所规制的垄断协议。其次,评估该协议能否根据《反垄断法》第十五条适用推定豁免。如果该协议不能被推定豁免,则需要评估该协议能否被个案豁免。反垄断执法实践显示,不具有显著市场力量的汽车业经营者设置的具有经济效率和正当化理由的地域限制和客户限制,通常能够符合《反垄断法》第十五条的规定,可以推定适用第十五条规定的豁免。对不符合直接豁免条件的行为,《指南》通过给出具体引导,帮助企业进行自我评估判断其行为能否适用个案豁免。
  (三)汽车业中的滥用市场支配地位行为问题。
  《指南》重点关注汽车配件生产与流通以及汽车售后市场上的滥用市场支配地位行为。汽车制造是汽车业发展的核心,具有显著的规模经济和范围经济效应,是整个产业链的最关键环节。因此,汽车市场客观上形成了以汽车供应商为核心的生态圈,汽车供应商天然处于强势地位,汽车经销商和配件供应商处于从属地位。目前,我国新车销售市场竞争较为激烈,但汽车售后市场客观存在的锁定效应和兼容性问题可能限制和削弱有效竞争、损害消费者利益。执法实践与理论研究表明,在新车销售市场上不具有支配地位的汽车供应商,在其品牌汽车售后市场上有可能被认定为具有支配地位。
  鉴于此,《指南》明确在个案中界定汽车售后市场,汽车品牌是需要考虑的一个重要相关因素。因此,根据《反垄断法》第十七条对市场支配地位的界定以及第十八条关于认定经营者具有市场支配地位应当依据的因素,在新车销售市场上不具有市场支配地位的汽车供应商,在其品牌汽车售后市场上有可能被认定为具有市场支配地位。《指南》进而阐述了汽车业常见的三类滥用市场支配地位行为,明确提出汽车供应商无正当理由,不应限制配件制造商生产双标件;不应限制经销商和维修商外采和外销售后配件;不应限制售后维修技术信息、测试仪器和维修工具的可获得性。
  以双标件为例,《指南》规定,除根据代工协议生产的配件以外,在其品牌汽车售后市场上具有支配地位的汽车制造商没有正当理由,不应限制为初装汽车配套的配件供应商生产双标件,即汽车制造商不应禁止为其提供初装零部件的配件供应商在相关初装零部件上加贴自有商标、标识和零件代码。《指南》对双标件的生产给出指引,旨在提高消费者和维修商辨识同质配件的能力,促进汽车售后市场有效竞争。但必须注意的是,双标件的生产和流通涉及反垄断和知识产权保护的平衡,配件制造商和汽车制造商的合法权益均应获得保障。因此,《指南》在附则部分对代工协议的认定给出说明,补充加强了有关双标件的规定。
  关于无正当理由不得限制授权经销商外采配件,《指南》明确汽车供应商可以依法要求其授权体系成员仅使用原厂配件和同质配件,该授权体系成员应当依法保证消费者的知情权和配件可追溯性。《指南》关注反垄断、消费者权益保护、民事权利的多方平衡,指出汽车供应商可以依法要求,仅当消费者知情并明确选择且保证配件可追溯性的条件下,授权体系成员才可以在维修工作中使用再制造件和回用件。《指南》进而强调,上述情形不影响授权经销商、授权维修商和配件供应商的民事责任。
  (四)汽车业中的滥用行政权力排除、限制竞争问题。
  《指南》强调,行政机关和法律、法规授权的具有管理汽车流通事务职能的组织不应违反《反垄断法》规定实施排除、限制竞争的行为。《指南》列举了汽车业常见滥用行政权力排除、限制竞争行为,特别是二手车交易中存在限制外地车辆迁入等行为,指出该类行为不利于绿色循环消费和汽车市场可持续发展,还限制了汽车所有人的物权处置权益,延长消费者换车周期,间接影响新车销售市场。
  (五)汽车业中的其他竞争问题。
  关于汽车业经营者集中的反垄断审查,《指南》指出对于经营者集中的竞争分析,汽车业与其他行业并无显著差别,由执法机构依据《反垄断法》等法律规定依法处理。此外,《指南》还对配件代工协议的评估作了说明,提出了评估和认定真实代工协议时应当考虑的相关因素,辅助执法机构和经营者评估配件供应和流通中的垄断行为,便于配件生产和流通中滥用市场支配地位行为的界定和评估。
  汽车业反垄断规制是一个复杂、与时俱进的问题,需要在理论上深入研究,在实践中不断探索,在不同国家和不同发展阶段之间进行比较借鉴。《指南》的制定和出台有利于增进我国汽车业反垄断执法的透明度,在确保科学有效监管的同时,降低汽车业经营者的合规成本,引导经营者合法合规经营,提高汽车制造、经销和售后市场的效率和消费者福利。市场监管总局将继续秉承与时俱进、个案分析的原则,立足国情、实事求是,通过科学稳健的反垄断执法,有效规制汽车市场垄断行为,努力实现公平竞争基础上的多方共赢。


  (本版稿件由市场监管总局提供)



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